과잉생산은 누가 정하나

중국은 세계 제조업 생산의 30%를 만들고, 세계 소비의 13%를 차지합니다. 이 격차 하나가 과잉생산 판정의 근거로 쓰입니다. 무엇 대비 과잉인지는 어디에도 적혀 있지 않습니다.

과잉생산은 형용사가 아닙니다. 처분의 요건입니다. 어떤 나라의 어떤 산업이 ’과잉’이라고 판정되면 그 나라 물건에 세금이 붙습니다. 영어로는 overcapacity 또는 excess capacity라고 씁니다.

근거로 실제 쓰이는 값은 만드는 몫과 쓰는 몫의 차이입니다. 그 차이가 얼마를 넘으면 과잉인지는 정해져 있지 않습니다. 정의가 비어 있는 단어가 관세의 법적 근거로 쓰이고 있습니다.

근거가 되는 숫자는 하나뿐입니다

유럽연합 집행위원회가 중국의 과잉생산을 말할 때 드는 숫자는 사실상 하나입니다.

논리는 단순합니다. 만드는 몫이 쓰는 몫보다 훨씬 크니, 그 차이만큼은 남아서 밖으로 나간다. 그 흘러나온 물량이 상대국 공장을 무너뜨린다. 그러므로 막아야 한다.

직관적입니다. 그런데 이 논리에는 말해지지 않은 전제가 하나 들어 있습니다. 한 나라의 생산은 그 나라의 소비와 비슷해야 정상이라는 전제입니다.

그 전제를 그대로 받아들이면 어떻게 되는지, 중국 상무부가 정확히 짚었습니다.

중국의 반박은 생각보다 날카롭습니다

2026년 5월 21일, 중국 상무부 허야둥 대변인이 EU의 새 규제 수단을 두고 이렇게 말했습니다.

“무역흑자를 ’과잉생산’이라고 부른다면, EU의 자동차·의약품·와인·화장품 수출도 과잉생산이라고 불러야 하는가.”

그냥 받아치는 말로 보기는 어렵습니다. 앞의 전제를 그대로 적용한 결과를 보여 주는 문장입니다.

독일은 자국에서 소비하는 것보다 훨씬 많은 자동차를 만듭니다. 프랑스는 마시는 것보다 훨씬 많은 와인을 만듭니다. 스위스는 삼키는 것보다 훨씬 많은 의약품을 만듭니다. 그리고 한국은 국내에서 쓰는 것과 비교가 안 되는 양의 반도체와 배를 만듭니다.

생산과 소비의 격차를 과잉의 정의로 삼으면, 무역으로 먹고사는 나라는 전부 과잉생산국이 됩니다. 그건 정의가 아니라 무역 그 자체의 설명입니다.

그렇다면 ’과잉’의 분모는 무엇이어야 하나

여기서 문제가 분명해집니다. 과잉이라는 판정은 무엇으로 나누느냐에 전적으로 달려 있는데, 후보가 여럿이고 각각 다른 답을 냅니다.

맨 아랫줄이 실제로 쓰이는 기준에 가장 가깝습니다. 그리고 그건 상대의 상태가 아니라 나의 상태를 재는 자입니다.

이 지점을 조금 오래 들여다볼 필요가 있다고 생각합니다. 우리는 ’과잉생산’을 상대 나라의 속성처럼 이야기하지만, 실제 판정은 판정하는 쪽의 피해에서 출발합니다. 같은 수출량이라도 상대가 버티면 과잉이 아니고, 상대가 무너지면 과잉이 됩니다.

정의가 비어 있는 건 결함이 아닙니다

여기서 자연스럽게 나오는 반응은 “그럼 정의를 제대로 만들어야지”입니다.

저는 정의가 없는 게 실수가 아니라 설계에 가깝다고 봅니다.

정의가 엄밀하면 요건을 충족하는 경우에만 쓸 수 있습니다. 정의가 느슨하면 필요할 때 쓸 수 있습니다. 통상 수단으로서 어느 쪽이 유용한지는 분명합니다.

그리고 이 추론을 검증할 수 있는 사실이 하나 있습니다.

미국은 이 잣대를 16개 나라에 들이댔습니다

2026년 3월 17일, 미국 무역대표부(USTR)가 ’구조적 과잉설비 및 생산(structural excess capacity and production)’을 이유로 통상법 301조 조사를 개시했습니다. 301조는 다른 나라의 무역 관행이 미국 기업에 부당한 손해를 준다고 미국이 판단하면, 세계무역기구의 판정을 기다리지 않고 미국이 자기 법만으로 조사해 곧바로 관세를 매길 수 있게 한 조항입니다. 조사 대상에 올랐다는 것은 관세를 맞을 수 있는 줄에 섰다는 뜻입니다.

대상은 중국 하나로 그치지 않습니다. 16개 경제권입니다.

이 목록을 천천히 읽어 보시길 권합니다. 유럽연합이 들어 있습니다. 일본이 들어 있습니다. 스위스와 노르웨이가 들어 있습니다.

중국을 겨냥해 만들어진 개념이라면 이 목록은 성립하지 않습니다. 같은 이름의 잣대를 열여섯 곳에 동시에 댄다는 건, 그 잣대가 특정 나라의 문제를 가리키는 말이 아니라 아무 데나 댈 수 있는 자라는 뜻입니다.

조사 업종은 20개입니다. 알루미늄, 자동차, 배터리, 시멘트, 화학, 전자, 유리, 공작기계, 기계, 비철금속, 종이, 플라스틱, 가공식품, 로봇, 위성, 반도체, 선박, 태양광 모듈, 철강, 운송장비.

한국의 주력 산업이 거의 다 들어 있습니다.

그래서 지금 벌어지는 일의 모양

정리하면 구조는 이렇게 되어 있습니다.

EU는 중국에 이 잣대를 대려 하고 있습니다. 과잉생산 대응 수단이 5월 말 집행위원단 논의 안건으로 올랐고, 6월에는 공급처를 여러 곳으로 분산시키는 별도의 ’다변화 수단’을 만들겠다는 발언이 나왔습니다.

그리고 그 EU가 미국의 같은 조사를 받고 있습니다. 3월에 개시된 16개 대상 목록에 EU가 들어 있습니다.

규제하는 쪽과 조사받는 쪽이 같습니다. 이건 모순이 아니라, 이 단어가 어떤 물건인지를 보여 주는 장면입니다. 상대에게 쓸 때는 상대의 결함을 가리키는 말이고, 나에게 쓰일 때는 부당한 잣대가 됩니다. 그렇게 양쪽으로 쓸 수 있어야 도구로서 쓸모가 있습니다.

미국의 조사는 7월 말 완료가 목표였지만 아직 결론이 나오지 않았습니다. 통상 전문 로펌들은 8월 들어 “추가 301조 관세는 온다”는 전제로 기업 대응을 안내하고 있습니다.

그러면 무엇을 봐야 하나

이 단어가 앞으로 몇 년 통상 질서를 좌우한다면, 뉴스에서 봐야 할 건 누가 누구를 때렸는지가 아니라 정의가 어디로 굳어지는가라고 생각합니다.

구체적으로는 이런 것들입니다.

• 판정 근거로 어떤 숫자가 제시되는가. 생산-소비 격차인가, 가동률인가, 상대국 산업 피해인가. 문서에 적히는 순간 그게 사실상의 정의가 됩니다.
• 면제와 예외가 어떻게 설계되는가. 규칙의 진짜 성격은 예외 조항에 드러납니다.
• 적용 대상이 계속 늘어나는가. 16개에서 더 늘어난다면 이 잣대는 중국 대응 수단이 아니라 상시 통상 도구로 자리잡는 중이라는 뜻입니다.

제가 틀릴 수 있는 지점

• 정의가 없다는 것과 근거가 없다는 것은 다릅니다. 이 글은 ’과잉생산’에 합의된 정의가 없다는 점에 집중했습니다. 그렇다고 각국의 문제 제기에 근거가 없다는 뜻은 아닙니다. 특정 산업에서 설비가 수요를 크게 웃도는 상황은 실제로 관측되고, 그로 인한 피해도 실재합니다.
• 의도를 단정할 수 없습니다. 저는 정의가 느슨한 것이 ’설계에 가깝다’고 썼습니다. 다만 이건 결과로부터 끌어낸 추론이고, 누군가 그렇게 의도했다는 증거를 확인하지는 못했습니다. 새로운 현상을 다루는 개념이 초기에 흐릿한 것은 흔한 일이기도 합니다.
• 16개국 조사는 다른 설명도 가능합니다. 저는 이걸 ’잣대의 범용화’로 읽었지만, 중국을 직접 겨냥하면 생기는 외교적 부담을 피하려고 대상을 넓게 잡은 것일 수도 있습니다. 그 경우 실질은 여전히 중국 대응입니다.
• 조사 개시와 관세 부과는 다릅니다. 16개국이 조사 대상에 올랐다고 16개국에 관세가 붙지는 않습니다. 아직 판정 전입니다.

자주 묻는 질문

Q. 과잉생산에 정말 국제적으로 합의된 정의가 없나요?

덤핑은 자기 나라에서 파는 값보다 싸게 수출하는 것을 말합니다. 얼마나 싸게 팔았는지를 재는 계산식이 WTO 협정에 조문으로 적혀 있습니다. 과잉생산에는 그런 조문이 없습니다. 국제기구 보고서마다 설비 가동률, 생산-소비 격차, 수출 증가율 등 다른 지표를 씁니다.

Q. 그럼 이건 그냥 보호무역 아닌가요?

그렇게만 보기도 어렵습니다. 특정 산업에서 설비가 수요를 크게 웃도는 현상은 실제로 관측되고, 그 여파로 다른 나라 공장이 문을 닫는 것도 사실입니다. 그 현상을 재는 자가 정해져 있지 않을 뿐입니다.

Q. 한국은 왜 조사 대상에 올랐나요?

USTR 고시는 대상 경제권을 열거했을 뿐 나라별 이유를 따로 밝히지 않았습니다. 조사 업종 20개에 반도체·배터리·조선·자동차·태양광이 포함돼 있어, 한국의 주력 수출 산업이 대부분 범위 안에 들어옵니다.

Q. 언제 결론이 나오나요?

7월 말 완료가 목표였으나 8월 현재 판정은 나오지 않았습니다. 301조는 판정 후 30일 이내 조치 시행이 원칙이지만 연장할 수 있습니다.

내가 얼마나 아픈지를 재는 말

’과잉생산’은 상대가 얼마나 만드는지를 재는 말처럼 보이지만, 실제로는 내가 얼마나 아픈지를 재는 말에 가깝습니다.

그래서 이 단어의 쓸모는 뜻이 분명해지는 순간 사라집니다. 열여섯 곳에 동시에 댈 수 있는 자여야 도구가 되기 때문입니다.

그리고 그 자를 든 쪽에는 지금, 그 자로 재이고 있는 나라들이 함께 서 있습니다.