아이슬란드 EU 협상 재개 부결, 안보보다 무거웠던 어업권

8월 29일 아이슬란드 국민투표는 부결로 끝났습니다. 보도에 따라 조금씩 다르지만 대략 52%대 47%, 5퍼센트포인트 남짓의 차이였습니다. 투표가 물은 것은 EU 가입 여부가 아니라 2013년에 중단된 가입 협상을 다시 시작할지였습니다.

협상을 먼저 해 보고, 조건이 나오면 그때 다시 국민에게 물으면 된다는 설계였습니다. 작은 질문이었는데, 유권자는 큰 질문으로 답했습니다. 이 결과는 보통 안보 논리가 자원 주권 논리에 밀린 것으로 설명됩니다. 러시아의 위협 앞에서 유럽과 단단히 묶이자는 쪽이, 어획 할당량을 브뤼셀에 넘기지 말자는 쪽에 졌다는 식입니다.

갈라진 지도를 보면 다른 것이 보입니다. 가입이 주는 안보 이익은 전 국민에게 조금씩, 먼 미래에, 확률로 돌아옵니다. 어업 통제권 상실은 특정 지역에 크게, 당장, 규정으로 닥칩니다. 수산업은 아이슬란드 국내총생산의 약 8%인데도 이겼습니다. 얇게 퍼진 이익과 두껍게 뭉친 손실이 맞붙으면 대개 뭉친 쪽이 이깁니다. 이 배치를 한 번 보아 두면 송전선 경로와 발전소 입지, 자유무역협정 찬반 기사가 같은 그림으로 읽힙니다.

지도가 갈렸습니다

투표 결과는 지역별로 뚜렷하게 갈렸습니다. 수도 레이캬비크에서는 찬성이 우세했고, 수산업 비중이 큰 지방에서는 반대가 압도적이었습니다. 개표가 수도 밖에서 들어오기 시작하면서 반대가 앞서갔습니다.

무엇이 걸려 있었는지는 분명합니다. EU에 가입하면 공동어업정책이 적용됩니다. 어획 할당량을 결정하는 권한의 상당 부분이 브뤼셀로 넘어갑니다.

아이슬란드에서 수산업은 국내총생산의 약 8%입니다. 숫자만 보면 압도적이지 않습니다. 그런데 이 나라는 20세기에 영국과 ’대구 전쟁’을 세 차례 치렀습니다. 어업 관할권을 놓고 실제로 군함이 오간 분쟁이었습니다.

찬성 쪽이 내세운 것은 안보였습니다. 러시아의 위협이 커지는 상황에서 유럽과 더 단단히 묶여야 한다는 논리입니다. 북대서양 한가운데의 작은 나라에게 이건 추상적인 이야기가 아닙니다.

그럼에도 어업이 이겼습니다.

이건 논리의 강약 문제가 아닙니다

이 결과를 흔히 “안보 논리가 자원 주권 논리에 밀렸다”고 설명합니다. 틀린 말은 아닙니다. 다만 저는 두 논리가 놓인 모양이 달랐다고 보는 편이 정확하다고 생각합니다.

네 항목이 모두 반대 방향입니다.

이익은 넓고 얇게 퍼져 있고, 손실은 좁고 두껍게 뭉쳐 있습니다.

이 차이가 만드는 결과는 예측 가능합니다. 손실이 뭉쳐 있는 쪽은 조직됩니다. 자기 문제라는 것을 알고, 서로를 알고, 투표소에 갑니다. 이익이 퍼져 있는 쪽은 조직되지 않습니다. 각자에게 돌아오는 몫이 작아서 그것을 위해 따로 움직일 이유가 약하기 때문입니다.

레이캬비크와 어촌으로 갈린 지도는 찬반의 지도가 아니라 이 비대칭의 지도라고 보는 편이 정확할 것 같습니다.

확률과 규정은 무게가 다릅니다

또 하나 있습니다.

안보 이익은 확률로 존재합니다. 위협이 현실화될 수도, 안 될 수도 있습니다. 현실화되더라도 EU 가입이 얼마나 도움이 될지는 사후에야 알 수 있습니다.

반면 공동어업정책은 규정입니다. 가입하면 적용되고, 조문에 적혀 있고, 언제부터 무엇이 달라지는지 읽을 수 있습니다.

사람은 확정된 손실을 확률적 이득보다 무겁게 셉니다. 이건 아이슬란드 유권자의 특성이 아니라 일반적인 셈법입니다.

그러니 안보 논리는 애초에 불리한 형태로 싸운 셈입니다. 내용이 약해서가 아니라 모양이 달라서입니다.

작게 물었는데 크게 답한 이유

앞에서 남겨 둔 어긋남으로 돌아가 봅시다. 투표는 ’협상 재개’만 물었습니다. 가입을 확정하는 투표가 아니었습니다.

설득 논리는 이랬을 겁니다. 일단 협상해서 조건을 받아 보자. 어업에서 좋은 조건을 못 얻으면 그때 거부하면 된다.

합리적으로 들립니다. 유권자들은 그렇게 받아들이지 않았습니다.

협상이 시작되면 되돌리기 어렵다는 것을 알기 때문이라고 봅니다. 협상에는 관성이 있습니다. 시간과 인력이 투입되고, 상대국과 약속이 쌓이고, 중간에 그만두면 그동안의 비용이 매몰됩니다. 그리고 ’여기까지 왔는데’라는 말이 그때부터 힘을 얻습니다.

작게 물어서 큰 것을 얻으려는 전략은 상대가 그 전략을 알아볼 때 실패합니다. 이번이 그런 경우로 보입니다.

송전선과 발전소 입지에서도 되풀이됩니다

이 구조는 낯설지 않습니다.

• 자유무역협정은 소비자 다수에게 얇은 이익을, 특정 산업에 두꺼운 손실을 줍니다. 그래서 반대는 늘 조직적이고 찬성은 늘 흩어져 있습니다
• 송전선과 발전소 입지는 전력망 전체에 이익을, 통과 지역에 비용을 집중시킵니다
• 재생에너지 부지도 마찬가지입니다. 탄소 감축은 모두의 몫이고 부지 손실은 한 마을의 몫입니다

이 목록에서 반복되는 것은 어느 쪽이 옳으냐가 아닙니다. 이익과 비용이 놓인 모양입니다.

그리고 여기서 조심할 게 있습니다. 이 구조를 이해했다고 해서 “소수의 반대를 눌러야 한다”는 결론이 나오지는 않습니다. 집중된 손실을 입는 쪽의 반대는 대개 정당합니다. 그들은 실제로 잃습니다.

이 구조가 말해 주는 것은 다른 것입니다. 이익이 넓고 얇을 때, 그 이익을 근거로 사람들을 설득하는 일은 논리가 옳아도 잘 안 된다는 것. 그리고 그런 사안에서는 설득보다 집중된 손실을 어떻게 보상할 것인가가 실질적인 관건이 된다는 것입니다.

이번 투표에서 그 보상 설계가 얼마나 구체적으로 제시됐는지, 저는 확인하지 못했습니다. 다만 5퍼센트포인트 차이라면 그 부분이 결과를 갈랐을 가능성은 충분히 있습니다.

제가 틀릴 수 있는 지점

• 수치가 출처마다 조금씩 다릅니다. 반대 비율이 52.5%에서 52.8% 사이로 보도됐습니다. 글에서 개략적으로 적은 이유입니다.
• 지역별 세부 결과를 확인하지 못했습니다. ’수도는 찬성, 어업 지역은 반대’라는 큰 그림은 여러 보도에서 일치하지만, 저는 선거구별 수치를 직접 보지는 못했습니다.
• 어업만이 이유는 아닐 것입니다. 통화 주권, 유럽 정치에 대한 일반적 회의, 정부에 대한 평가 같은 요인이 함께 작용했을 수 있습니다. 저는 가장 자주 지목된 요인 하나를 축으로 삼았습니다.
• ’이익이 분산되면 진다’는 것은 경향이지 법칙이 아닙니다. 분산된 이익이 이기는 경우도 많습니다. 이 글은 그런 경우가 왜 어려운지를 설명한 것이지, 불가능하다고 말한 것이 아닙니다.

얇게 퍼진 이익, 두껍게 쌓인 손실

아이슬란드 국민투표는 유럽에 대한 찬반을 물은 것처럼 보도됐습니다. 지도를 펴 보면 다른 것이 보입니다. 이익은 온 나라에 얇게 퍼져 있었고, 손실은 몇몇 항구에 두껍게 쌓여 있었습니다.

이런 모양에서는 대개 뭉친 쪽이 이깁니다. 논리가 더 옳아서가 아니라, 잃을 것이 분명한 사람은 투표소에 가고 얻을 것이 희미한 사람은 덜 가기 때문입니다. 그러니 이 결과가 말해 주는 것은 안보 논리가 약했다는 쪽보다, 넓고 얇은 이익을 근거로 사람을 설득하려면 다른 방법이 필요하다는 쪽에 가깝습니다.